Мы – компания созданная специалистами в области земельного и экологического права. Мы имеем большой опыт работы в органах государственной власти, постоянно повышаем свою квалификацию и приобретаем новые профессиональные навыки и знания. Наши сотрудники не только оказывают юридические услуги, но и занимаются научной и преподавательской деятельностью, участвуют в научных и практических семинарах и конференциях.

Объекты государственного экологического контроля: новые критерии разграничения

Автор: Н.В. Кичигин
Автор: Н.И. Хлуденева
Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2009 года № 285 был утвержден новый Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (далее – Перечень). Впервые принцип разделения объектов государственного экологического контроля на объекты федерального государственного экологического контроля (далее – ФГЭК) и государственного экологического контроля субъектов РФ был установлен в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

До этого Закона государственный экологический контроль был централизованным и осуществлялся федеральным органом исполнительной власти: Госкомэкологией и ее территориальными подразделениями в субъектах РФ, городах и районах. Правда, существовала практика «двойного подчинения» территориальных органов Госкомэкологии: председателю Госкомитета и руководству соответствующего субъекта РФ.

Среди экологов есть мнение, что государственный экологический контроль периода Госкомэкологии был гораздо эффективнее настоящего, в том числе за счет единого объекта экоконтроля, который не разграничивался. Однако в 2000-е годы практика двойного подчинения была признана ошибочной, и на уровне субъектов РФ сформировалась самостоятельная территориальная система регионального государственного экологического управления.

Поэтому Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в 2002 г. только отразил тенденцию разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами применительно к сфере государственного экологического контроля.

Вместе с тем постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 (далее – ПП № 777), утвердившее критерии определения объектов ФГЭК, не содержало саму процедуру разграничения объектов. Поэтому до 2009 г. процедура разграничения не была завершена. Правда, в отдельных субъектах РФ заключались соглашения между территориальными органами Ростехнадзора и органами исполнительной власти субъектов РФ о разграничении объектов экоконтроля, но эти акты не были основаны на законе, а их законность и легитимность находятся под вопросом.

Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному контролю» (далее – ПП № 285) исправило этот пробел законодательства. Определением перечня конкретных объектов ФГЭК будет заниматься Минприроды России, которое будет утверждать списки конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности. Можно предположить, что Минприроды не будет утверждать единый список объектов ФГЭК по всей стране, а составит перечни по каждому субъекту РФ.

Новый Перечень объектов ФГЭК существенно отличается от прежнего Перечня объектов, утвержденного ПП № 777. Впервые объекты природоресурсного (водного, лесного, земельного, геологического) контроля и надзора отнесены к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю.

Анализируя содержание Перечня, можно сделать вывод о том, что к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю, отнесены две категории объектов: объекты хозяйственной и иной деятельности, то есть предприятия (п.п. 1,2,7) и природные объекты, подлежащие водному, лесному, земельному, геологическому контролю (п.п. 3,4,5,6).

Сравним критерии определения объектов ФГЭК, установленные в ПП № 285, с ранее действовавшим ПП № 777. Общий вывод: изменилась система критериев Если в ПП № 777 были установлены два типа критериев: ведение Российской Федерации и объем негативного воздействия на окружающую среду (объем выбросов, сбросов, размещаемых отходов), то в ПП № 285 объем негативного воздействия при определении объектов ФГЭК не учитывается. Вместе с тем перечень критериев в ПП № 285 расширился за счет природных объектов (земель, водных объектов, лесов).

Подпункт а) пункта 1 нового Перечня в целом аналогичен по содержанию ранее предусмотренному в ПП № 777. Данный подпункт расширен за счет линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, под которыми имеются в виду нефтепроводы, газопроводы и иные аналогичные объекты.

Подпункт б) пункта 1 Перечня также ранее содержался в ПП № 777. В ПП № 285 он расширен за счет включения объектов, находящиеся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а также объектов, обеспечивающих космическую деятельность. Подпункты в) и г) пункта 1 также перешли в ПП № 285 из ПП № 777 без особых изменений. В ПП № 285 не включено в качестве критериев нахождение объектов во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации.

В подпункте д) пункта 1 ПП № 285 сохранились в качестве критерия определения объектов ФГЭК объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране: объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации; природные объекты Байкальской природной территории.

Вместе с тем из данного подпункта исключены редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв Российской Федерации, и леса; зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.

Этот шаг можно признать правильным, поскольку теперь подпункт д) пункта 1 является более компактным и формализованным, с одной стороны, и контролируемым, с другой. Действительно, можно предположить, что на практике очень сложно установить, оказывает ли конкретное предприятие негативное воздействие на редкие почвы, животных или растений или нет.

В пункте 2 Перечня в качестве критерия определения объектов ФГЭК указаны объекты хозяйственной и иной деятельности, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.

Аналогичный пункт содержался и в ПП № 777. Однако в нем были установлены подпункты, которые раскрывали содержание данного пункта, помогали соотнести его с соответствующими объектами. Так, ранее к таким объектами относились, например, объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности; объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы; объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Без указания конкретных идентифицирующих показателей негативного воздействия применение пункта 2 несомненно вызовет сложности, в том числе при формировании перечня объектов ФГЭК. Поэтому целесообразным является уточнение данного подпункта в части включения подпунктов, уточняющих степень и объем негативного воздействия.

В пункте 3 Перечня в числе объектов, подлежащих ФГЭК, названы объекты, подлежащие федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Последняя категория объектов определяется в соответствии с критериями, установленными постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 640 и Перечнем объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, утвержденным Приказом МПР России от 18 декабря 2006 г. № 288.

Указанными нормативными документами устанавливается исчерпывающий перечень объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. В их числе объекты хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами и связанной с использованием и охраной водных объектов, а также использованием территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов РФ; водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд; внутренних морских вод РФ; территориального моря РФ и др. 

В пункте 4 нового Перечня определена самостоятельная группа объектов, подлежащих ФГЭК, к которой отнесены объекты, подлежащие государственному лесному контролю и надзору, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением об осуществлении государственного лесного контроля и надзора (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. N 394). Исходя из содержания указанного Положения, объектами государственного лесного контроля и надзора, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, являются леса как природный объект и ресурс, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти осуществляют государственный лесной контроль и надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории Московской области.

В пункте 5 Перечня к объектам, подлежащим ФГЭК, причислены также объекты, подлежащие государственному земельному контролю, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном земельном контроле (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689). Объектом государственного земельного контроля как вида государственного экологического контроля является земля как природный объект и природный ресурс. В связи с тем, что государственный земельный контроль осуществляется в настоящее время только федеральными органами исполнительной власти, то все объекты, подлежащие государственному земельному контролю, являются объектами, подлежащими ФГЭК.

На основании пункта 6 нового Перечня в число объектов, относящихся к объектам ФГЭК, включены объекты, подлежащие государственному контролю за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, осуществляемому федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293). Анализ требований указанного Положения позволяет сделать вывод о том, что объектом контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются недра как природный объект и ресурс.

При этом федеральный государственный геологический контроль, являющийся частью ФГЭК, осуществляется по следующим вопросам: соблюдение недропользователями требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации (за исключением требований, надзор за соблюдением которых отнесен к компетенции органа государственного горного надзора); выполнение условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование участками недр; наличие технических (технологических) проектов, планов и схем развития горных работ, соответствие текущего состояния работ по геологическому изучению и рациональному использованию поставленных на государственный баланс запасов полезных ископаемых показателям, установленным в проектной документации; достоверность содержания геологической и иной первичной документации о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых; и др.

В пункте 7 к объектам ФГЭК отнесены объекты хозяйственной и иной деятельности, отнесенные Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» к категории опасных производственных объектов. Аналогичная позиция была и в ПП № 777, однако она не выделялась в качестве самостоятельного пункта.

При анализе критериев нового Перечня возникает ряд вопросов. Если в соответствии с ПП № 777 объекты государственного экологического контроля можно было четко разграничить на объекты федерального и регионального государственного экологического контроля (хотя бы на бумаге), то согласно ПП № 285 один объект хозяйственной деятельности (предприятие) будет подлежать, как правило, обоим видам государственного экологического контроля. То есть тем самым не будет соблюдаться сам принцип разграничения объектов государственного экологического контроля, заложенный в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»: один объект хозяйственной деятельности должен контролироваться одним уровнем государственного экологического контроля (федеральным или региональным).

Это обусловлено тем, что в соответствии с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденными постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 53, в состав государственного экологического контроля включены различные виды природоресурсного контроля, например, государственный земельный контроль, который осуществляется только федеральными органами исполнительной власти.

Аналогичная ситуация сложилась с государственным водным контролем. Большинство водопользователей контролируется именно Росприроднадзором, поскольку большая часть водных объектов подлежит федеральному государственному водному контролю. Таким образом, законодательный принцип «один объект – один уровень контроля» не сможет быть реализован на практике.

В результате сложится ситуация, когда объект хозяйственной деятельности, формально являющийся объектом регионального государственного экологического контроля, будет контролироваться федеральными органами исполнительной власти в части, как минимум, водопользования и землепользования.

Вместе с тем плюсы у нового Перечня объектов ФГЭК по сравнению с ПП № 777 несомненно есть. Во-первых, установлена процедура определения объектов федерального государственного экологического контроля. Во-вторых, применительно к объектам федерального государственного экологического контроля единство государственного экологического контроля будет обеспечено в большей степени, и органы исполнительной власти субъектов РФ будут ограничены в возможности их контролировать. Хотя возможность такой проверки все равно сохранится.

Например, возьмем объект федерального государственного экологического контроля, расположенный на землях лесного фонда. Органам исполнительной власти субъектам РФ делегированы полномочия по государственному лесному контролю. В рамках этого контроля они смогут проверять объект федерального подчинения на предмет соблюдения лесного законодательства.

Сложности могут возникнуть при подготовке Минприродой перечня объектов федерального государственного экологического контроля. Как разорвать предприятия, подлежащие региональному экоконтролю, от земельных участков, на которых они расположены, контролируемых в рамках государственного земельного контроля? Что в таком случае будет являться объектом ФГЭК? Только земельный участок? Ответа пока нет.

Выходом же из данной теоретической и одновременно практической проблемы может стать сужение сферы государственного экологического контроля и включение в нее только негативного воздействия на окружающую среду (выбросы, сбросы, обращение с отходами, экоплатежи, выполнение природоохранных мероприятий).



Статья опубликована в научно-практическом журнале Экология производства (№ 6, 2009).;

Возврат к списку



МИИГАиК





Наши телефоны:
(499) 502-5495
(495) 943-6442
ООО "ЗемЭко" Все права защенены
Webbylon - Создание и поддержка сайта